广州能否摆脱对土地财政的依赖

2019年06月09日 来源:
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尽管上半年广州市财政收入的质量与去年同期相比有所改善,不再高度依赖非税收入。由于经济形势依然严峻,我们对全年财政收入的增幅依然难以抱很高的期望。然而,广州市的财政支出压力依然庞大:除了民生开支以及维持政府运作的财政开支属于刚性支出难以回落外,广东省政府计划在未来三年用1.41万亿元来推进广东的基建投资,以确保广东的经济增长不会轻易被江苏等省超越。广州市作为省会城市,自然要发挥表率作用,加上广州市也有防止被天津赶超的任务,确保经济维持较快增长的压力不可谓不大。财政支出源于财政收入,尤其是税收收入,而税收收入的基础是GDP增长,其中的逻辑不难理解。可是与其他城市一样,在经济增长方式实现转变之前,广州市在外贸形势严峻、内部消费拉动需求不足的情况下也不得不依赖固定资产投资来维持经济增长率。

众所周知,在现行分税制的财政体制下,地方政府的一般预算收入属于“吃饭财政”范畴,地方的建设型财政只有依靠土地财政一途,今年下半年广州市的建设型财政需要支出的领域至少包括了南沙国家新区、金融城等项目,加上已经在运作但尚没有完成的项目就更多了,譬如广州地铁、知识城等。在市财政收入增幅不容乐观的情况下,广州市只有继续启动“经营城市”的理念,希望把各种自然资源和社会资源整合起来,通过合理的规划和统筹使用,以筹措足够多的资金来投入到上述经济项目的建设当中去。话说回来,“经营城市”的理念虽好,但是其核心依然是经营城市的土地,要通过招拍挂等方式取得尽可能多的土地出让金,市政府其实是乐于见到房地产价格不断攀升的。可见,广州市要确保下半年的经济增长率“达标”,必须要保证上述大型的建设项目按部就班开展,财政支出必然大增,而在财政收入形势依然严峻的情况下,只能仰仗土地财政的“魔力”了。况且土地财政还有一个功效,就是可以有效缓解广州市地方债务的压力:市场传言广州市有3000亿元的地方债务,而官方的版本则承认至少有2400亿元,有人做过测算,广州市每天用于支付利息的支出就超过4000万元!以广州市年均本级财政收入1000多亿元的规模看,要对上述地方债务还本付息尚需多年时间,市政府把希望寄托在卖地收入上也是合乎逻辑的推论。

今年上半年广州市卖地收入比去年同期激增两倍多,这个事实一定程度上佐证了笔者上述的推论。有人会说,广州市毕竟是一个有着悠久商业传统的省会城市,而且位处珠三角地区的中心,产业门类齐全,尽管其支柱产业之一的汽车工业的发展受到了一定的制约,然而广州市应该会利用其作为中心城市和省会城市发展现代服务业的人才、基础设施和投资环境的优势来配套先进制造业,尤其是环保、节能、高端电子信息等战略性新兴产业的发展。可是,按照笔者的观察,广州市在发展现代服务业上依然步履维艰,以科技金融、风险投资等新兴金融领域为例,广州市与毗邻的深圳市的差距不是在缩小而是在扩大;随着“限外”政策的实施,广州市与毗邻的东莞市、佛山市等城市的区域经济合作关系并不一定随着珠三角改革发展规划纲要的实施而进一步密切,相反却有可能渐行渐远!这些都是对广州市今年下半年乃至更长一段时间经济增长的制约因素。笔者担心的是,上半年广州市的卖地收入增幅惊人,会更加助长地方政府对卖地收入的依赖程度,这犹如饮鸩止渴,当美国经济稳步复苏,全球步入加息周期之后,我国包括土地在内的资产价格可能出现大幅度地向下调整,届时依靠卖地收入支撑地方财政收入增长可能风光不再,地方债务风险骤然增加,这显然不是我们愿意见到的结果。因此,今年上半年广州市卖地收入激增的现象其实是一把“双刃剑”,其一方面的确可以暂时缓解广州市财政收支的困境,但是另一方面则可能形成地方政府对土地财政的依赖,而且还会向房地产市场发出错误信息:房地产价格是只涨不跌的!房地产开发商、购房者和政府部门可能会展开新一轮的博弈:如果房价进一步上涨,迫使中央政府在新“国五条”的基础上再推出更严厉的房产新政措施,今年下半年广州市房地产市场的系统性风险将进一步上升,市民大众不得不防。

林江(作者是中山大学岭南学院财政税务系主任)

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